terça-feira, 9 de agosto de 2011

MONOGRAFIA ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PÚBLICA BRASILEIRA: EVOLUÇÃO, HISTORIOGRAFIA, CONTEMPORANEIDADES E ESTUDO DE CASO SOBRE A CEDAE

Autor: MARTINS, P. R.

Lembramos sempre que todos os direitos autorais são reservados ao autor, sendo a utilização do presente texto tão somente agregada à fins educativos e obrigatoriamente sinalizados com créditos ao mentor intelectual do trabalho.

1. INTRODUÇÃO

O Orçamento Público brasileiro, ainda que insculpido e transformado substancialmente ao longo de uma pormenorizada trajetória histórica, por vezes continua contemplando campo obscuro e controverso, mormente vislumbrado sob o conceito popular.
Instituído em primeiro, seu conceito tem origem na Constituição Inglesa, datada em 1217, quando o Rei João Sem Terra estabelece as pioneiras limitações aos tributos implementados, cuja apreciação constante do Conselho Comum do Reino fomentou as primeiras disputas originárias, referentes ao domínio do poderio orçamentário, sustentadas pelo ideal de suplantar ainda mais os proventos tributários a serem arrecadados.
Em Território Nacional, a questão do orçamento público inaugurou-se no aportar de D. João VI, que ocasionou abertura dos portos e conseqüente ruptura com o pacto colonial e monopólio português.
Desse ponto em diante, distintos eventos marcaram, com efeito, os trâmites e modelagens do orçamento público brasileiro, podendo ser destacados o advento da República, a Primeira Guerra Mundial, a Revolução Russa e Crise de 1929, o período Vargas, a Segunda Guerra Mundial, a Era Republicana Democrática, dentre outros.
Uma pormenorizada caminhada insculpiu-se em matéria orçamentária no Brasil, até que deflagrados foram, novos e modernos moldes de instituição, desenvolvimento e execução inerentes à efetiva arrecadação, distribuição e aplicação dos numerários patrimoniais públicos brasileiros.
O cenário hodierno dá conta de um processo orçamentário composto por instâncias como o Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual (LOA), que correlacionados permeiam a planejamento e a execução das políticas públicas pertinentes à realização do compêndio delimitado como orçamento público no Brasil.
Evidente é salientar que ao Poder Público não pertence o dinheiro que utiliza, do qual, aliás, é mero gestor, fomentando desse modo, obrigatoriedade aos seus titulares no dever de transparecer ao povo o modo como os recursos dele arrecadados foram empregados, ao longo do exercício para o qual foi oficialmente autorizada a sua utilização. Tais dados se prestam ao Poder Legislativo, ou seja, o Poder que, em representação do povo, autoriza as despesas, submetidas à discussão e aprovação da lei orçamentária. Nos moldes brasileiros, o Poder Legislativo conta, para as práticas de controle, com a assessoria de um órgão técnico, que representa, conforme a hipótese, o Tribunal de Contas da União, os Tribunais de Contas dos Estados, os Tribunais de Contas dos Municípios, os chamados Conselhos de Contas dos Municípios ou mesmo, os Tribunais de Contas Municipais, cujos Entes Federados pioneiros, detentores de Municípios que os possuem, são Rio de Janeiro e São Paulo. Ainda que o administrador da coisa pública seja revestido de obrigação em informar como utilizou o dinheiro do povo, tal função não significa, de forma alguma, uma desconfiança tangente aos procedimentos por aquele impressos, mas tão somente uma oportunidade concedida ao povo, de conhecer o destino dado ao seu numerário e se este montante foi empregado através de padrões legais pertinentes.
Desse feito, é relevante salientar que para equivalente transparência acerca dos procedimentos públicos de Administração Orçamentária no Brasil, estes devem ser pautados lançando sustentáculos nos seguintes princípios: universalidade, totalidade, legalidade, imparcialidade, autonomia, independência; quando, certamente transcorrerão em consonância com os estados de lisura, retidão e conformidade com as pretensões de crescimento e desenvolvimento do País.
Como estudo de caso para aprofundamento conceitual acerca da aplicação de numerários públicos brasileiros, lança-se mão da Cedae (Companhia de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro), instância mantenedora do abastecimento em águas e esgotos, de atuação majoritária no Estado do Rio de Janeiro, abrangendo 65 dos 92 Municípios existentes, e dispondo de aproximadamente R$ 125.000.000,00 para realização de seus serviços à contento com as expectativas da população atendida, cujo exame estreito visa compreender, entre números e realizações, seu verdadeiro nível de eficiência e satisfação organização/cliente.
O presente trabalho fundamenta-se na investigação, observação e análise em matéria orçamentária pública brasileira, discorrendo suas matrizes, características e vértices mais proficientes e deficitários defronte aos contextos contemporâneos nacionais e internacionais.

1.1. Problematização da pesquisa

São realmente transparentes, eficientes e equivalentes os processos de administração orçamentária no Brasil, defronte as reais necessidades do povo brasileiro, seu custeio, distribuição e manutenção, e, mormente aqueles desnudados no estudo de caso referente à aplicação de recursos da Cedae, correlacionados entre numerários disponíveis e satisfação das necessidades do cliente atendido?

1.2. Justificativa do tema

Partindo do pressuposto que o Estado Brasileiro tem uma infra-estrutura a ofertar para o cidadão natural do país, e que, os recursos e numerários a serem aplicados em tal empreitada devem efetivamente sediar todos os serviços básicos à população; observam-se inúmeras discrepâncias no que tange ao efetivo emprego dos quocientes arrecadados, mediante tributos e contribuições advindas do cidadão, cujo destino distintas vezes ocorre de forma fraudulenta e ilícita.
Vislumbrando a gama de necessidades populares, e seus direitos constitucionalmente instituídos, a presente pesquisa se justifica a medida em que estuda, analisa, investiga, a administração orçamentária brasileira, de modo a apontar desníveis e aspectos a serem modificados em prol da lisura em matéria orçamentária, de modo a fomentar novos meios e processos para transparência e moralização do setor, especialmente evidenciando o estudo de caso desenvolvido na Cedae, cujos propósitos visam elucidar as conformidades ou discrepâncias entre quociente público arrecadado e qualidade dos serviços prestados.

1.3. Objetivo geral da pesquisa

Observar, analisar, discutir e aprofundar conhecimentos, teóricos e práticos concernentes à questão orçamentária pública brasileira, sua evolução histórica e amplitude contemporânea, mormente focalizados os procedimentos administrativos cuja gestão e práticas de planejamento e execução devem objetivar o uso do numerário público, em prol do benefício coletivo, conforme expresso em Lei, e representando equidade aos padrões soberanos da nação, dispondo ainda, expressões verídicas oriundas do estudo de caso na Cedae, cujas vertentes pretendem evidenciar o real aproveitamento dos recursos públicos nos serviços e processos relevantes para o bem-estar do cidadão-cliente atendido.
1.4. Objetivos específicos da pesquisa

• Dispor a historiografia do orçamento público enquanto recurso ao custeio das despesas da nação, de forma macrossistêmica.
• Elucidar os primórdios e tendências iniciais o orçamento público desde seus traços iniciais, ou seja, dos primários modelos de arrecadação e distribuição de numerários em prol das necessidades populares.
• Destacar os marcos históricos do orçamento público enquanto atividade proficiente e em grande expansão mediante o crescimento populacional humano.
• Perfilar as crises e avanços, referentes às práticas de administração orçamentária pública, efetivadas tanto em âmbito mundial, quanto especificamente no Brasil
• Dispor o quadro contemporâneo da administração orçamentária brasileira, sobretudo aquele relacionado às novas preocupações e tensões do setor, tangentes aos preceitos de transparência e lisura do setor, em prol da soberania do Estado Maior Brasileiro.
• Evidenciar as funções e missões do orçamento público brasileiro e sua efetiva contribuição na promoção de plenas condições de vivência e sobrevida do cidadão brasileiro, enquanto indivíduo dotado de inúmeros direitos, e que, devem ser disponibilizados pelo Estado.
• Discorrer sobre o conceito e os trâmites legalmente instituídos para a arrecadação, distribuição e aplicação de recursos públicos no Brasil.
• Explicitar os aspectos mais relevantes concernentes aos elementos constitutivos da administração orçamentária pública brasileira, cujo transcorrer em desequilíbrio pode acarretar grandes problemas à realização de infra-estrutura pública no país.
• Conceituar a transformação necessária, referente às medidas de estruturação do orçamento público brasileiro, para maior lisura, eficácia e transparência do setor.
• Elucidar os conceitos, objetivos e funcionamento de instâncias orçamentárias públicas brasileiras, tais como o Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual (LOA).
• Dispor sobre todo o processo orçamentário público brasileiro, seus constituintes, sua esfera Legislativa, bem como seus órgãos adstritos tais como o Tribunal de Contas da União, os Tribunais de Contas dos Estados, os Tribunais de Contas dos Municípios, os chamados Conselhos de Contas dos Municípios ou mesmo, os Tribunais de Contas Municipais.
• Analisar o impacto potencial segmentado dos percalços em matéria orçamentária pública, mormente salientando ilícitos cujas conseqüências se materializam em forma de desestrutura dos serviços públicos brasileiros, desagregando de seus direitos o cidadão comum.
• Apresentar modelagens e sugestões para a construção do processo orçamentário público brasileiro de forma a fomentar transparência e bom funcionamento, diante de uma administração moral e eticamente condizente com as pretensões do Estado Maior, ou seja, de crescimento e evidência, tanto nacional, quanto internacional.
• Explicitar, através do estudo de caso na Cedae (Companhia de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro) a real relação entre quocientes públicos arrecadados e sua efetiva transformação em benefícios adstritos ao cidadão-cliente atendido, e detentor do direito pleno na satisfação de suas necessidades.

1.5. Hipóteses

a) Os modelos de administração orçamentária pública no Brasil constituem fruto de profunda evolução e levantamento dos recursos disponíveis e das metas a serem alcançadas, consistindo em meio eficiente de realização das mais variadas estruturas básicas em prol do usufruto do cidadão brasileiro.
b) Os modelos de administração orçamentária pública no Brasil, apesar de frutos de progressiva evolução e levantamento dos recursos disponíveis e das metas a serem alcançadas, não consistem em meio eficiente de realização das mais variadas estruturas básicas em prol do usufruto do cidadão brasileiro, ficando muito aquém das reais necessidades e objetivos idealizados.

1.6. As fontes bibliográficas utilizadas na pesquisa
Objetivando profundidade e recortes, tanto pretéritos, quanto hodiernos acerca do Orçamento Público brasileiro, sua constituição, instâncias e vertentes majoritárias (incluindo-se aquelas verificas consoantes à história, missão e números da Cedae, enquanto estudo de caso incluso), a presente pesquisa busca reunir como fontes de consulta e referencial teórico-metodológico, autores renomados, cujas obras datem da atualidade, bem como dados e informações provenientes de órgãos oficiais relacionados à matéria orçamentária pública brasileira, suas autarquias e instâncias basilares. Dentre os autores/obras objetivados como sustentáculo da presente pesquisa, podem ser citados, com evidência, e, dentre outros:
- DUCHATEAU, P. V. & AGUIRRE, B. Estrutura política como determinante dos gastos federais. ANPEC - XXXV Encontro Nacional de Economia. Pernambuco, 2007.
- FREITAS, M. S. N. de. Uma releitura do orçamento público sob uma perspectiva histórica. Bahia Análise & Dados, vol. 12, n. 4. Salvador, março/2003.
- MUELLER, B. & PEREIRA, C. Comportamento Estratégico em Presidencialismo de Coalizão: as relações entre Executivo e Legislativo na elaboração do Orçamento brasileiro. Dados, ano/vol. 45, n. 002. Rio de Janeiro, 2002.
- PAIVA, P. Ética e Boa Governança. V Encontro Internacional de Fundações e o Terceiro Setor - Pontífica Universidade Católica do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, setembro/2003.
- SANCHES, O. M. O ciclo orçamentário: uma reavaliação à luz da Constituição de 1988. Artigos - Câmara dos Deputados. Brasília, 1993.
- SENADO FEDERAL. Orçamento da União. Home Page.
___http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/ProcessoOrcamentario
- SILVA, P. L. B. & COSTA, N. do R. Avaliação de políticas públicas na América do Sul. a avaliação de programas públicos: uma estratégia de análise. V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. República Dominicana, outubro/2000.
- SPAIZMANN, G. & SANSON, J. R. Cairu e o liberalismo smithiano na abertura dos portos. Análise, vol. 17, n. 2. Porto Alegre, jul/dez 2006.
- VOLPE, R. A. Visão abrangente do processo político e institucional de Planejamento e orçamento. AMeFFP - Asociación Mexicana de Finanzas y Presupuesto Público. XXIX Seminario Internacional de Presupuesto Público. México, jun/2002.
Importante se faz salientar que a compilação total das referências utilizadas na presente pesquisa dar-se-á de forma completa e pormenorizada ao final, em sua seção “referências bibliografias”, tendo sido listados em supra tão somente parte dos recursos teórico-metodológicos a serem contemplados ao longo do texto monográfico.

1.7. Sujeito da pesquisa

Enquanto sujeito da presente pesquisa, e vislumbrando sua amplitude defronte ao cenário financeiro, econômico, político, social e coletivo da nação, pode se delimitar o povo brasileiro, fragmentado este, tanto como aquele que consigna as classes mais baixas e detentoras de menor saber objetivo acerca da matéria orçamentária pública nacional, quanto os acadêmicos, estudiosos, pesquisadores e profissionais envolvidos, tanto na análise, quanto na execução do tema proposto, visto que tal setor envolve a totalidade dos segmentos coletivos do país em sua função contribuinte qualificada e instituída legalmente.

1.8. Objeto da pesquisa

Contemplado como objeto da presente pesquisa, está, de forma macrossitêmica todo o processo de Orçamento Público Brasileiro, delimitado de forma mais minuciosa, como principiando nos canais arrecadadores, passando-se pelo Poder Legislativo, o Tribunal de Contas da União, os Tribunais de Contas dos Estados, os Tribunais de Contas dos Municípios, os Conselhos de Contas dos Municípios, os Tribunais de Contas Municipais, e todo tipo de instância legal ou popular envolvida na transformação de tributos em bens para o usufruto da coletividade, acrescidos daqueles estruturais e funcionais relacionados à Cedae (Companhia de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro).

1.9. Título da Monografia

O título do presente trabalho – “Administração Orçamentária Pública Brasileira: entre os objetivos, o planejamento e a execução”, busca sintetizar seus pressupostos e conteúdo majoritário, expresso, tanto na composição do empreendimento orçamentário público do Brasil, quanto em sua gestão, e resultados finais no que tange à oferta de benefícios públicos ao consumidor final – o povo.


2. REVISÃO DE LITERATURA/REFERENCIAL TEÓRICO

2.1. TRAÇOS HISTÓRICOS E TRAJETÓRIA DO ORÇAMENTO PÚBLICO

A compreensão do processo orçamentário e das suas instrumentalidades – planejamento e programação, gerência e administração, contabilidade e administração financeira, controle e avaliação – decorre da evolução da sua condição de instrumento político. Dessa maneira, a forma com que tais instrumentalidades vêm sendo praticadas, ao longo do tempo, depende da natureza do Estado, da estrutura institucional do setor público e da própria cultura administrativa local, que são decorrentes da dinâmica da História.”
(Freitas, 2003, p. 9)

Sob égide histórica, pode-se analisar a evolução do orçamento público a partir de dimensões correlacionadas com seu âmbito político, jurídico, contábil, econômico, social, financeiro, gerencial e espacial.
O orçamento público instaura-se junto à Constituição Inglesa, em 1217, pelo Rei João Sem Terra, estabelecido o artigo 12 cuja disposição previa restrições para a criação de tributos, devendo estes, submeter-se à aprovação do Conselho Comum do Reino, órgão constituído por barões feudais e clero. Tais personalidades concentravam todas as suas preocupações nos tributos que lhe eram impostos, e, partindo desse pressuposto teriam dado início às acirradas disputas pelo poder diretamente agregado às finanças públicas. Assim, as origens do orçamento público estão relacionadas à natureza do controle, visto que a nobreza intencionava tomar para si o até então inquestionável e imperioso poder real em matéria tributária.
O figurar do excedente econômico, do Estado e da moeda, foi a condição basilar para as práticas orçamentárias coincidentes com o advento da monarquia absoluta, cuja instituição é fruto da passagem do feudalismo para o capitalismo, no âmago da Revolução Industrial, a qual fomenta uma série de transformações promotoras da transição da economia feudal, estática e opositora ao lucro, característica da Idade Média, para o regime capitalista do século XV.
Da lista de mudanças depreendidas pela revolução supracitada listam-se as viagens marítimas de descobrimento, principiadas no século XV decorrentes da ambição portuguesa e espanhola em tomar parte no proveito do comércio com o oriente. Os resultados das viagens de descobrimento e da instituição dos impérios coloniais foram essenciais para a afirmação do capitalismo, sistema de produção, distribuição e troca, no qual a riqueza obtida é empregada pelos seus proprietários individuais com fins lucrativos. O impacto mais expressivo foi a ampliação do conglomerado de metais preciosos, que não ultrapassava duzentos milhões de dólares quando do descobrimento da América por Colombo, chegando a um bilhão de dólares já nos idos de 1600.
O despontar do absolutismo tem na Revolução Comercial a sua causa predominante. A riqueza concernente à instituição dos impérios coloniais e à aplicação da política mercantilista propiciou aos reis a expansão de seu poder político, defronte ao encorpar dos exércitos e armadas, marca dos governos despóticos tangentes a época da monarquia absoluta. O Estado absolutista centralizava todos os poderes na personalidade do monarca, no entanto ofertava condições presumíveis para a viabilização da forma de produção capitalista no âmbito do capital comercial: segurança interna e externa; e mediação das transações comerciais na esfera dos territórios nacionais.
Freitas acrescenta ainda que:

“O modo de produção capitalista, após ter vencido as amarras do feudalismo e superado o período transitório do mercantilismo, atinge seu clímax e consolida suas características socioeconômicas através da primeira Revolução Industrial, que ocorre primeiro na Inglaterra e na Escócia por volta das três últimas décadas do século XVIII e começo do século XIX, e difunde-se para outras partes da Europa Ocidental no início do século XIX.
(Freitas, 2003, p. 10)

Assim, diante do contexto supracitado, a burguesia comercial e industrial fomenta um novo desenho de Estado, cujo símbolo máximo foi a Revolução Francesa, que levou ao dizimar do absolutismo.

2.1.1. O Estado Liberal Clássico

Em seu sentido liberal, a revolução burguesa inaugura-se na Inglaterra, entre 1688 e 1689, quando uma cúpula de políticos inerentes às classes alta e média enleva o príncipe Guilherme de Orange e sua esposa Maria a assumirem conjuntamente o trono da Inglaterra. Guilherme liderou Londres com um exército e, sem deflagrar um só tiro, fomenta o triunfo derradeiro do parlamento sobre o rei, dizimando com a monarquia absoluta na Inglaterra, com a tese do direito divino dos reis e efetivando contribuição para as revoluções americana e francesa no limiar do século XVIII. Com a destituição do Estado absolutista, emerge o Estado liberal, que tem, sediada na Revolução Francesa de 1789, a flâmula da nova ordem, mais relacionada ao mercado e à tomada do poder político por uma nova classe que já dispunha o poder econômico: a burguesia.
É pertinente assinalar as causas intelectuais da Revolução Francesa, influenciadas, em parte, pelo Iluminismo. Assevere-se a teoria liberal de John Locke, opositora ao absolutismo sob todos os vértices, e as maiores personalidades da teoria política liberal na França, Voltaire e o Barão de Montesquieu. Voltaire conceituava o governo como um mal necessário, com poderes que deviam limitar-se ao de observar os direitos naturais. Afirmava ainda, que todos os homens são instituídos pela natureza de direitos iguais à liberdade, à propriedade e à proteção das leis. Já Montesquieu, em seu notável Espírito das leis, instituiu novas metodologias e concepções teóricas acerca do Estado. Miranda (2006) ilustra alguns traços do pensamento supracitado ao mencionar que Montesquieu:

“... compreende que a identidade entre o poder paterno e o político é parte de uma dominação despótica e, ao contrário do que pensa o primeiro, estabelece-se em decorrência de um processo dirigido. Os sentimentos familiares só participam do Estado graças à mediação dos ritos e das cerimônias. A hierarquia chinesa simula a hierarquia familiar, sacraliza esta última e altera intencionalmente o seu sentido original. Assim, por meio dessa estratégia, o povo chinês é educado a imaginar seu imperador e seus mandarins como pais da nação.”
(Miranda, 2006, p. 346)

Ainda sobre o pensamento de Montesquieu, é mister salientar sua clássica separação dos poderes, em que visionava a tendência natural do homem em abusar de qualquer percentual de poder que lhe fosse conferido e que, pelo mesmo motivo, todo governo deveria ser dividido nos seus três ramos concernentes: o Poder Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Tal postulação foi incorporada pelo inicial governo estabelecido no decorrer da Revolução Francesa e igualmente aproveitado pela Constituição dos Estados Unidos.
Observe-se ainda como causa filosófica da Revolução Francesa e do fomentar do Estado liberal a influência da teoria econômica, cuja materialização mais substancial se dá com a edição, em 1776, do Inquérito sobre a natureza e as causas da riqueza das nações, de Adam Smith – considerado o grande referencial do liberalismo econômico e da política do laissez-faire e fundador da ciência econômica moderna. A teoria econômica dos economistas clássicos, seguindo o legado de Adam Smith, baseava-se em boa parte, nos conceitos clássicos do Iluminismo, mais precisamente na idéia de uma mecânica universal norteada por leis inflexíveis. Nesse contexto, a plenitude da produção e da distribuição da riqueza estava atrelada a leis próximas às da física e da astronomia, e a teoria econômica passava a constituir complemento natural do liberalismo político.
Adam Smith idealizava um sistema de liberdade natural em que todos seriam livres para investir e alcançar seus próprios desejos interesses, materializando mais riqueza, tanto para o sujeito quanto para a sociedade. Considerava o auto-interesse como a força basilar da economia e concebia o mercado como normatizador das decisões econômicas defronte os mecanismos da concorrência (“mão invisível”), potenciador da eficiência das empresas e da satisfação dos anseios do consumidor. Seqüencialmente, o economista francês Jean Baptista Say viria a assinalar a idéia do automatismo de mercado, com a máxima que “toda oferta cria sua própria demanda”, que ficou conhecida como Lei dos Mercados ou Lei de Say, parâmetro aceito e absorvido pela maioria dos economistas até a Grande Depressão de 1929.
Freitas (2003) afirma ainda que:

“Para Smith, o papel do Estado deveria corresponder à proteção da sociedade contra ataques externos, ao funcionamento da Justiça, à criação e manutenção de obras públicas e de instituições públicas que não despertassem interesse na iniciativa privada ...”
(Freitas, 2003, p. 11)

Em face da gloriosa revolução na Inglaterra, da Revolução Francesa e do florescer do Estado liberal, as práticas orçamentárias passam a ser reestruturadas e aperfeiçoadas. O sistema orçamentário francês, em sue período, circunscreve algumas regras que contemporaneamente são tidas como princípios basilares doutrinários do orçamento público, da seguinte forma:
a) a anualidade do orçamento, que deve ser fomentado e autorizado para um lapso temporal determinado, geralmente um ano, coincidente com o ano civil, de 1° de janeiro a 31 de dezembro;
b) a universalidade, na qual o orçamento deve dispor todas as receitas e despesas do Estado, pressuposto essencial para o controle parlamentar no que tange às finanças públicas;
c) a votação do orçamento em período anterior ao início do exercício, que implica na elaboração e aprovação da lei orçamentária para a execução no ano seqüencial.
Partindo do ano de 1789 foi que a Constituição francesa contemplou o princípio de que nenhum imposto pode ser cobrado à revelia da nação, princípio que foi posteriormente assinalado, em 1817, quando a Assembléia Nacional exigiu o controle sobre os numerários públicos, determinando que a despesa de cada ministério não poderia configurar-se superior ao total da dotação a ele destinado. Outro avanço resultante do Estado liberal foi a fragmentação entre as finanças do Estado e as do rei, fato não ocorrente nos sistemas absolutistas. Também em terras brasileiras figurou a luta pelo controle orçamentário, conseqüente das relações entre a metrópole e a colônia, estabelecidas pelo pacto colonial, instrumento da dominação portuguesa. As correntes do liberalismo econômico, que reforçaram a independência dos Estados Unidos no período 1776-1781 inspiraram também tendências separatistas no Brasil, podendo-se citar a Inconfidência Mineira, em 1789, e a Conjuração dos Alfaiates, em 1798, tendo como estrutura a animosidade dos colonos em relação aos tributos exigidos pela metrópole.

2.2. TRAJETÓRIA E PROGRESSÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL SOB ÉGIDE HISTÓRICA


“O fechamento do continente efetivava-se pouco a pouco, colocando Portugal na delicada situação de ir contra sua aliada de longa data, frente à ameaça de invasão das tropas francesas. O dilema do Príncipe D. João entre as duas nações que lhe disputavam a preferência resultou por alguns meses numa política que não satisfazia nem a França e nem à Grã-Bretanha. Esgotada a paciência de Napoleão, os portugueses, frente ao ultimato francoespanhol, aderem ao bloqueio em outubro de 1807. Nesse curto período, o representante inglês em Lisboa, Lorde Strangford, chegou a ser expulso da cidade, mas aguardou os acontecimentos num navio da esquadra inglesa. Dada, no entanto, a possibilidade de retaliação por parte dos ingleses, um aliado militar de longa data, ficava claro o perigo que corria Portugal, tanto na Europa quanto em suas colônias africanas e americanas.
O Príncipe Regente, aconselhado por Strangford e com o apoio, do lado lusitano, de Rodrigo de Souza Coutinho, juntamente com toda a família, partiria rumo ao Brasil em 29 de novembro de 1807, acompanhado de aproximadamente quinze mil pessoas, papéis de Estado, tesouros da Coroa e bens.”
(Spaizmann & Sanson, 2006, p. 263)

Com o aportar de D. João VI no Brasil de 1808, institui-se a abertura dos portos, dizimando o monopólio português – e, conseqüentemente, o pacto colonial – e exigindo a fundamentação do erário público e de procedimentos contábeis para administrar o patrimônio público do Estado no Brasil.
Uma expressão do Estado liberal é o figurar da lei, cuja característica maior é a Constituição. Nas monarquias absolutas não presidiam constituições. No Brasil, por determinação de D. Pedro I, em 1823, instaurou-se a Assembléia Constituinte, que editou, em 25 de março de 1824, a inaugural Carta brasileira, que obrigava à elaboração de orçamentos formais a partir das instituições imperiais. A Constituição de 1824 delegava competências dos poderes imperiais em área orçamentária, cabendo ao Executivo a confecção da proposta orçamentária; à Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado), a aprovação da lei orçamentária; e à Câmara dos Deputados, a iniciativa das leis sobre impostos. Assevere-se, junto aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, figurava o Poder Moderador, idealizado por Benjamin Constant, e que concedia poderes discricionários ao imperador, conforme salienta Hörner (2007):
“O quarto poder, exclusivo do imperador, permitia-lhe escolher os ministros, os senadores dentre os nomes que compunham a lista tríplice formada por sufrágio e dissolver a Câmara dos Deputados convocando novas eleições, entre outras atribuições. Para muitos contemporâneos, em especial quando se encontravam na oposição, e historiadores, dentre eles José Murilo de Carvalho, o Poder Moderador acabava por desvirtuar o sistema monárquico gerando um “parlamentarismo às avessas”, formado de cima para baixo.”
(Hörner, 2007, p. 316)

Em 1827 foi produzida a primeira lei orçamentária no Brasil, porém, somente em 1831, consoante aprovação do Decreto Legislativo de 15/12/1830, que se consolidou o primeiro orçamento público brasileiro, considerando-se o instituto ser uma lei de âmbito do Poder Executivo, estimadora da receita e determinadora da despesa da administração pública para o lapso temporal de um ano, visto que as dificuldades de comunicações e as precárias metodologias arrecadadoras, relacionadas às províncias desandaram a lei orçamentária de 1827.

2.2.1. A República brasileira

“Quando o poder espanhol entrou em colapso no resto da América Latina, o mesmo aconteceu com o poder de Portugal, e o mesmo tipo de governo de caudilhos desenvolveu-se como a unidade central do poder. Esta estrutura recebeu reconhecimento formal no Ato Adicional de 1834, o qual reconstituiu o Brasil imperial sob a forma federativa. Este federalismo foi elaborado em 1889 quando a República substituiu o Império. Tanto em seu início quanto em sua reconstituição, a ameaça era Portugal e a realeza brasileira, a qual era um desmembramento da realeza portuguesa. Portanto, o federalismo foi o instrumento de união dos caudilhos em face da ameaça externa e, portanto, ambas as condições de barganha estavam presentes.”
(Riker, 1975, p. 119)

Com o instituto da República emerge a Constituição de 1891, passando a estruturação do orçamento a ser exclusiva do Congresso Nacional, assim como para o fiscalizar das contas do Executivo e para auxiliar o Congresso no controle foi fomentado o Tribunal de Contas. As clássica províncias tornaram-se estados, dotados de constituições próprias. O Artigo 65 da Constituição de 1891 estabelecia que os estados tinham a totalidade dos poderes e direitos que não estivessem vetados na Constituição federal. Foi reconfigurado o equilíbrio entre os três poderes com o dizimar do Poder Moderador instituído no período imperial.

2.2.2. Primeira Guerra Mundial, Revolução Russa e Crise de 1929 no âmbito orçamentário público brasileiro

“A rivalidade industrial e comercial entre a Alemanha e a Inglaterra, bem como o crescimento do nacionalismo, apresentam-se como causas da Primeira Guerra mundial, introdutória de métodos de luta que diferiam radicalmente dos usados na maioria dos conflitos anteriores.”
(Freitas, 2003, p. 12)

Sob a égide da Primeira Guerra Mundial e sua pertinente situação conflitante mais precisamente em 1917, ocorria a Revolução Socialista na Rússia que, a partir de 1922, passou a se chamar União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, adotando o inicial plano qüinqüenal em 1929, configurando-se único país que utilizava o planejamento de modo sistemático.
Também em 1929 se assiste ao declínio do Estado liberal clássico, com a quebra da Bolsa de Valores de Nova York, indicando a quebra do capitalismo internacionalmente, em conseqüência de uma crise no modo capitalista de produção inédita historicamente, que se disseminou pelo mundo. A Grande Depressão propicia a crise na economia mundial e na produção científica atrelada à teoria econômica. A ideologia neoclássica e o instituto do mercado auto-regulador, agregados ao argumento da “mão invisível”, isto é, na fé no perfil automático e auto-regulável do mercado, sofrem também crise no âmbito em que a realidade não suporta mais tal argumentação.
Em tal cenário, emerge a Revolução Keynesiana, encabeçada pelo economista inglês John Maynard Keynes, e cujo ícone maior foi a edição, em 1936, da Teoria geral do emprego, do juro e da moeda, que buscava evidenciar o que sucedia com o capitalismo e que medidas teriam que ser fomentadas para preservá-lo. De acordo com o pensamento keynesiano, não existem forças de auto-ajustamento na economia, sendo necessária a intervenção do Estado por intermédio de uma política de gastos públicos, denotando o fim do laissez-faire do período clássico.

2.2.3. O Estado Intervencionista

“Dispõe o Estado intervencionista de poder bastante, e pode ele trabalhar com eficiência suficiente para domesticar o sistema econômico capitalista no sentido do seu programa? E será o emprego do poder político o método adequado para alcançar o objetivo substancial de fomento e proteção de formas emancipadas de vida dignas do homem? Trata-se, pois, em primeiro lugar, da questão dos limites da possibilidade de conciliar capitalismo e democracia e, em segundo lugar, da questão das possibilidades de produzir novas formas de vida com instrumentos burocrático-jurídicos.”
(Habermas, 1987, p. 107)

Na concepção de Keynes, o volume de emprego está intimamente relacionado com o montante da produção nacional da economia, que, por a seu tempo, pode ser delimitado partindo do princípio da demanda efetiva. Em síntese, Keynes inverte o espírito da Lei de Say – a qual estabelece que a oferta desenvolve sua própria demanda –, salientando o papel da demanda efetiva de bens e serviços.
Instituída a Grande Depressão e em conseqüência à Revolução Keynesiana instaura-se um novo formato de Estado, que já externa interesses de âmbitos mais amplos da sociedade civil. Floresce o Estado intervencionista, indicando a necessidade da intervenção estatal para resgatar a economia da recessão e propiciar o desenvolvimento, tomando por base os preceitos fundamentais do modo capitalista de produção: o lucro, a procura por interesses individuais e a competição, uma vez que os mecanismos do Estado liberal já não solucionavam os paradoxos do capitalismo.

2.2.4. O período Vargas

No Brasil, perfila-se a Revolução de 30 e o princípio da era Vargas (1930-45), com a expansão da intervenção estatal na economia, fomentando um cenário de país mais urbano e industrial, defronte a uma intervenção planificada, da mesma maneira que os norte-americanos estabeleciam o plano New Deal, no Governo Roosevelt, instituído em 1933.
A partir desse inicial Governo Vargas vislumbra-se uma centralização de grande parte das funções públicas na esfera federal, em prejuízo da autonomia dos estados e do federalismo, constantes na Constituição de 1891. A Constituição promulgada em 16 de julho de 1934 exala tal realidade, ao reservar ao presidente da República a competência de construir a proposta orçamentária, cabendo ao Poder Legislativo a votação e o parecer acerca das contas do presidente.
No ano de 1937 é promulgada nova Constituição Federal, fruto da ditadura do Estado Novo. Partindo desse novo contexto, a proposta orçamentária deveria ser fomentada por um departamento administrativo a ser instaurado junto à Presidência da República, e votada pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal – uma espécie de Senado, que teria dez membros instituídos pelo presidente da República.
Por intermédio da elaboração do Departamento de Administração do Serviço Público (Dasp), em 1938, constata-se no Brasil a pioneira tentativa de abranger os princípios burocráticos da centralização, hierarquia e impessoalidade no âmbito administração pública brasileira.

2.2.5. A Segunda Guerra Mundial e a CEPAL

“Em 1939 eclode a Segunda Guerra mundial, tendo como causa econômica determinante a Grande Depressão. Os problemas do desemprego e da estagnação econômica levaram à intensificação do nacionalismo econômico e à utilização de mecanismos para reverter a situação: aumentos de tarifas de importação para proteção dos mercados internos, controles monetários, proibições de importações, todas inócuas. A depressão foi também a causa principal do triunfo do nazismo na Alemanha, já que o partido nazista não teria o mesmo êxito se não contasse com a adesão de milhões de pessoas procedentes das fileiras de desempregados oriundos de todas as classes sociais.”
(Freitas, 2003, p. 13)

Para compreender as influências da Segunda Guerra Mundial no âmbito orçamentário brasileiro se faz mister examinar o contexto internacional da coisa. Dessa forma, Entrando na guerra em seqüência ao ataque japonês à Pearl Harbor (dezembro de 1941), os Estados Unidos ampliaram os investimentos na indústria bélica. O financiamento dos numerários de guerra frutificou do endividamento do governo americano e do método em sua arrecadação tributária: anteriormente à 1940, somente os 10% mais abastados tributavam imposto de renda; porém em 1945, mais de 90% da população pagava tal tributo, com maiores alíquotas, propiciando um crescimento de arrecadação de 500% e auxiliando na viabilização de gastos em aproximadamente 350 bilhões de dólares lapso temporal 1942/45.
Findada a Segunda Guerra mundial verifica-se o fenômeno da hegemonia dos Estados Unidos, cuja influência se materializa na recomposição econômica da Europa Ocidental por através do Plano Marshall; e da União Soviética, que dominou a Europa Oriental, cuja reestruturação econômica fomenta-se por intermédio dos programas de planificação econômica, iniciados na instituição do Pacto de Varsóvia. Assevera-se a Guerra Fria também na Ásia.
No âmbito da América Latina, a reduzida produtividade e a deficiência da renda pessoal não proporcionavam a criação de poupança necessária para o investimento, vértice do crescimento econômico. A insuficiência da renda não fomentava uma demanda por bens de consumo passível de atrair capitais de outros países e inviabilizava a arrecadação tributária essencial à implantação de políticas públicas mais condizentes. Era o circuito da miséria, que caracterizava os países subdesenvolvidos.
Com o intento de coordenar as políticas relacionadas à potenciação do desenvolvimento econômico e social dos países da América Latina e Caribe, foi instituída em 1948 a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal), órgão inerente às Nações Unidas, cujas postulações originais foram fomentadas pelo economista argentino Raúl Prebisch, sobre o que destaca Bacha (2003):

“No final dos anos 40, a Cepal de Raul Prebisch apresentou interpretações novas sobre dois graves problemas da economia latino-americana: a inflação e o déficit externo. Em ambos casos, a crítica cepalina se dirigia à análise tradicional desses fenômenos, como sendo reflexos do excesso de gasto doméstico sobre a renda nacional.”
(Bacha, 2003, p. 144)

A concepção cepalina da inflação evidenciava os denominados fatores estruturais, tais como a inflexibilidade da oferta agrícola e a dificuldade da capacidade para importar, que impulsionavam altas dos preços de produtos alimentícios e importados, ao mesmo tempo em que a economia se industrializava. Essas fortes tendências inflacionárias estruturais se disseminavam então pela economia, por intermédio dos mecanismos de estabelecimento de preços e salários, em mercados de produtos e mão-de-obra trabalhando em regime de concorrência imperfeita.
Com o transcorrer do tempo, a visão inicial da Cepal ganhou estrutura analítica através da tese inercialista da inflação, cujos conceitos davam conta de que os preços se estabelecem pela agregação de um mark-up sobre os custos primários, câmbio e salários. Os últimos, por sua vez, reajustam-se em consonância com os preços passados e com choques de oferta — traduções mais atualizadas dos mecanismos de propagação e das rígidas estruturas do sistema cepalino original.
Tanto na ótica da interpretação cepalina, quanto na versão inercialista, a oferta de moeda é endógena, porém os mecanismos dessa endogenia pelo menos no Brasil só se fizeram explícitos com a efetiva introdução da moeda indexada, isto é, dos depósitos à vista remunerados pela inflação, com a sustentação monetária evoluindo consoante à demanda por intermédio do redesconto automático.

2.2.6. Era Republicana Democrática

“Com a queda do Estado Novo, começou em fins de 1945 o terceiro estágio da evolução da cidadania política no contexto da “crise de hegemonia” no seio do bloco das classes dominantes. Restauraram-se o regime democrático e a cidadania política. O prosseguimento da “crise de hegemonia” garantiu porém à burocracia estatal a força política necessária para que ela levasse adiante, sem o apoio explícito e sistemático de qualquer uma das classes dominantes, a implementação do seu projeto de industrialização e de integração política das classes trabalhadoras urbanas pela via da política social.”
(Saes, 2001, p. 399)

No Brasil, vislumbra-se o flamejar de um período republicano democrático, de 1945 a 1964, no qual o voto para presidente da República institui-se objeto direto e secreto, elegendo-se dessa forma os presidentes Eurico Dutra, Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio Quadros e João Goulart. Com a reconfiguração da democracia no país foi editada uma nova Constituição, em 1946, quando a União passou a ser contemplada com competência para legislar em matéria de direito financeiro e o orçamento foi restituído em sua elaboração para o Poder Executivo e com aprovação pelo Poder Legislativo.
Tomando por parâmetro a economia mundial, observa-se uma rápida expansão do produto e da renda após a Segunda Guerra, por intermédio do Estado do Bem-estar Social, discípulo da ideologia keynesiana e que passa a patrocinar bens públicos, modelagem que funcionou de modo eficaz durante três décadas. Se videnciam também os decréscimos nos tributos, direcionados para o crescimento do consumo e do investimento. Adiciona-se a isso o “keynesianismo militarista” viabilizador dos gastos militares, exercitado durante a Guerra Fria, e cuja primeira materialização institui-se com a Guerra da Coréia. Neste ponto, para uma idéia mais acertada, entre 1947 e meados da década de 70, o governo americano empregou aproximadamente dois trilhões de dólares em gastos militares.
Nesse cenário, passa a se constituir o setor produtivo estatal brasileiro, com vistas à industrialização, entendida como premissa basilar para o expansão econômica. Em 1942, foi criada a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), bem como a Companhia Vale do Rio Doce. Em 1943 começa a operar a Fábrica Nacional de Motores. Ao longo dos anos 50 emergem o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), a Petrobrás, a Companhia Hidroelétrica do São Francisco (Chesf) e a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), vértices da instauração do pensamento desenvolvimentista no Brasil, baseado, em última instância, no ideal da industrialização enquanto instrumento de anulação da pobreza. No Estado da Bahia é fomentada a Comissão de Planejamento Econômico (CPE), em 1955, liderada pelo pensamento do economista Rômulo Almeida, sendo esta a pioneira instituição multidisciplinar de planejamento governamental no âmbito brasileiro, sobre o que acrescentam Teixeira e Guerra (2000):

“A partir de 1955, o governo da Bahia desencadeou um processo de planejamento destinado a reverter essa situação. Rômulo Almeida foi convidado pelo Governador Antônio Balbino para a Secretaria da Fazenda, acumulando funções de planejamento. O resultado desse trabalho foi a criação de um sistema estadual de planejamento – composto, basicamente, pela Comissão de Planejamento Econômico (CPE, criada em 1955) e pelo Fundo de Desenvolvimento Agro-Industrial (FUNDAGRO, implantado em 1956) – e a edição, em 1959, já no governo de Juracy Magalhães, do primeiro plano estadual de desenvolvimento, o PLANDEB.”
(Teixeira & Guerra, 2000, p. 88-89)

Outro exemplo de prática de planejamento governamental foi a instituição, através governo federal, a partir de 1957, do Plano de Metas, significando consistente incremento à industrialização defronte a participação dos capitais estatal, multinacional e privado nacional, com o Estado vertendo para si a responsabilidade pela infra-estrutura básica, mormente energia e transportes, o capital estrangeiro pelos numerários empregados na indústria metal-mecânica, e o capital privado nacional pelos montantes investidos no setor de distribuição e fornecimento de bens e serviços para as grandes empresas atuantes no país, podendo citar-se a indústria de autopeças.

2.2.7. A crise do Estado e o Estado Liberal

“A crise fiscal do Estado, que afetou a maioria dos países do mundo nos meados da década de 70, apresenta como uma das suas características a incapacidade de atendimento às pressões sociais expressas pelas demandas por melhores serviços em educação, saúde, segurança, lazer, dentre outros. De forma simétrica, a arrecadação tributária já não era suficiente para atender as demandas sociais, trata-se de uma crise de financiamento, que reflete a crise da dimensão social do Estado.”
(Freitas, 2003, p. 15)

Em face das contundentes afirmações de Freitas (2003) é pertinente salientar que outro vértice da crise supracitada foi o do sistema burocrático de gestão do Estado, cujos mecanismos fizeram-se suficiente para administrar um Estado extenso e complexo, em um quadro que passa a ser caracterizado por diversas transformações conseqüentes ao veloz desenvolvimento tecnológico, do processo de globalização e do instituto da democratização das sociedades que desembocará na integração de novos atores políticos e sociais.
O descrédito do governo mediante aos agentes financeiros produtivos, o déficit público, o vulto da dívida pública interna e externa, e a inexistência de poupança pública e crédito fizeram a política fiscal inócua para o saciar das necessidades de consumo coletivo. Tal crise do Estado se manifesta também no orçamento do setor público, que encerra as despesas e receitas públicas para o período de um ano.
Nesse contexto, são retomadas as idéias liberais, instituindo-se como premissa que o Estado está comprometido para saciar as demandas sociais. O mercado volta a ser compreendido como provedor mais adequado e passa a ser estruturado um novo Estado, menos interventor e mais regulador, tanto na esfera econômica quanto na social.
O novo Estado neoliberal começa a ser disseminado a partir de Margareth Thatcher, na Inglaterra, mesclando-se com as práticas de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, e Helmut Kholl, na Alemanha. A modelagem neoliberal indica a precariedade do Estado vigente nas suas dimensões econômica, social e administrativa. O âmbito econômico, de inspiração keynesiana, refletia seu caráter pela ativa intervenção na economia com vistas à despesa pública propiciadora do pleno emprego e do desenvolvimento econômico nacional, que em caso brasileiro, remete às palavras de Santos, Matos Ribeiro1, Matos Ribeiro2, Chagas Santos e Costa:

“A conseqüência mais dramática dessa situação se refletiu na aceleração do processo inflacionário - fruto da incapacidade de o governo encontrar uma saída rápida e eficiente, capaz de reduzir o impacto negativo da fuga de capitais e da elevação da taxa de juros - e na instabilidade das estruturas econômicas - expressa na subida da inflação e na queda nos níveis de investimento e de emprego. Assiste-se, dessa forma, a partir da década de 80, ao esgotamento do modelo de financiamento do Estado brasileiro, fato que condicionará as políticas econômicas futuras e pode justificar, em grande medida, a própria aceitação do ideário neoliberal imposto pelo consenso de Washington, a partir da década de 90.”
(Santos; Matos Ribeiro1; Matos Ribeiro2, Chagas Santos & Costa, 2003, p. 4-5)

Em síntese, esfera social manifestava-se por intermédio do Estado do Bem-estar, defronte a adoção de políticas sociais com vistas às necessidades de consumo coletivo; e o âmbito administrativo ungia-se ao funcionamento interno do Estado, de acordo com o modelo burocrático weberiano, que primava a racionalidade, a neutralidade e a impessoalidade da máquina pública. A crise do Estado apresentou, com efeito, essas três dimensões.

2.3. CONTEMPORANEIDADES EM MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA PÚBLICA BRASILEIRA: CRISE ECONÔMICA, PLANOS DE ESTABILIZAÇÃO E CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

“A inflexão da fase ascendente da quarta onda longa para sua segunda fase aconteceu durante os anos 1970, quando as taxas de acumulação do capital começam a experimentar recuos significativos. O ingresso do capitalismo na fase descendente da atual onda longa, portanto, caracterizada pela abertura da crise, criaram as condições que convergiriam para a formatação atual da globalização. O capital inicia, buscando minorar os efeitos negativos sobre a taxa geral de lucro, mediante medidas orientadas pelos estados-nacionais dominantes, um movimento agressivo de intervenções sobre o mercado mundial. Decorre disto a aplicação de profundas mudanças, entre as quais se destaca a integração definitiva das economias nacionais ao mercado mundial, novamente via a grande empresa, embora sob procedimentos novos, ao lado da recuperação, no plano doutrinário-ideológico, do princípio do livre-comércio e da livre iniciativa como pressupostos para uma escalada de desvalorização do trabalho e conseqüente elevação do grau de apropriação do sobre-trabalho.”
(Balanco, Pinto & Milani, 2004, p. 6-7)

No Brasil, o setor industrial fundamentou um crescimento médio anual de 8% no lapso temporal 1945/80, tendo como condição favorável ao financiamento desta avolumação, o endividamento externo, acelerado no perpassar dos anos 70, e que contribui para a exaustiva crise da década de 80 (década perdida), em conseqüência da compressão das taxas de crescimento da economia, do aumento vultoso da inflação, além da crise cambial, da recessão e do desemprego.
No ano de 1982, a liquidez restringiu-se incisivamente no mercado financeiro internacional e a crise da dívida externa brasileira asseverou-se, conduzindo o Brasil a solicitar ajuda financeira ao Fundo Monetário Internacional (FMI), implicando distintos condicionantes decorrentes de tal espécie de negociação e esgotando o perfil de endividamento seguido até então. A crise da dívida externa brasileira explode em um cenário de volumoso déficit público, mas obstante de quantificação precisa, pela ausência de estatísticas fiscais equivalentes com as praticadas em âmbito internacional e com a inexistência de elementos efetivos de controle do gasto público.
A crise basilar da economia nacional figurou com toda a intensidade nos anos 80. Foi enfrentada sem eficiência em um primeiro momento por um Estado autoritário, em face do regime militar, e em um segundo momento, pelo governo da Nova República, tendo como caractere central a instituição de segmentados planos de estabilização, que revezavam períodos de baixa inflação, quando em princípio, com períodos de hiperinflação, bem como mesclavam instantes de recessão (1980/84) com de crescimento (1985/89).
Observe-se ainda que o Brasil e os outros países da América Latina passaram de importadores líquidos para exportadores líquidos de capitais. Nas cartas de intenção celebradas com o FMI delimitava-se o superávit comercial, equivalente com o atendimento dos compromissos com os credores internacionais. Em face do esgotamento dos recursos externos, o Brasil passou a quitar os juros da dívida externa através da fomentação de superávits comerciais.

2.3.1. Os planos de estabilização econômica

“Na formação do Estado liberal moderno, o Ministério da Fazenda ou das Finanças constituiu-se, junto com as Forças Armadas e a Justiça, no núcleo central das burocracias governamentais. Depois de toda a expansão das áreas sociais ao longo da construção dos vários modelos de welfare state, hoje novamente o Ministério da Fazenda — ou correlato — ganha destaque. Isto porque ele se transformou em agência dominante na estrutura governamental em razão do imperativo fiscal que guia os governos em praticamente todo o mundo. É uma era, segundo Flynn e Strehl (1996), em que a lógica orçamentária da otimização do input prevalece sobre a lógica do output, da produção das políticas em si.”
(Loureiro e Abrucio, 1999, p. 71)

Como metodologia para resolução do problema interno da inflação no Brasil, seis planos de estabilização foram implementados, no seguinte esquema:

Plano Cruzado ► fevereiro de 1986
Plano Bresser ► junho de 1987
Plano Verão ► janeiro de 1989
Plano Collor ► março de 1990
Plano Collor II ► janeiro de 1991
Plano Real ► junho de 1994
Observe-se que os anos 90 significaram uma quebra com a política econômica que vinha sendo utilizada, defronte a implementação das políticas liberais a partir da eleição de Collor de Mello, quando a incisiva intervenção estatal, o protecionismo e a substituição de importações prescrições do Consenso de Washington, através do ajuste fiscal, da abertura comercial e financeira, do dizimar dos monopólios estatais e privatizações, tendenciando uma mudança nos moldes de desenvolvimento brasileiro, com segmentação sob o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.
Após o ano de 1994 o controle sobre a inflação é realizado sob a égide do Plano Real, quando o país inaugura um novo ciclo de endividamento, fomentado na liquidez do mercado financeiro internacional, algo inédito nos anos 80. Nesse novo ciclo de endividamento os seqüenciais desequilíbrios nas contas externas confirmam a ampla dependência do capital estrangeiro. Sobre o controle da inflação e a estabilização permeada pelo Plano Real, Goldenstein (1998) menciona que:

“A estabilização, por sua vez, também contribui significativamente para a ampliação do mercado, não só graças ao ganho concreto que dá para as faixas mais baixas da população, as que mais perdiam com o processo inflacionário, como pelo impacto que tem sobre o crédito. Após anos ganhando com o float, o controle da inflação fez com que o sistema financeiro voltasse a ter no crédito uma de suas atividades básicas, criando condições para que segmentos importantes da população entrassem no mercado consumidor. Portanto, ambas, a abertura e a estabilização, somadas ao sucesso da consolidação do Mercosul enquanto um mercado único, criaram um mercado de tal monta que foi capaz de reverter positivamente as decisões de investimento das empresas nacionais e estrangeiras, em diferentes setores da economia.”
(Goldenstein, 1998, p. 133-134)

Tomando-se por base dados do Banco Central do Brasil, observa-se para o lapso temporal 1995/2001 que o crescimento líquido da dívida externa e de outros passivos internacionais do país foi do vulto de 180 bilhões de dólares, medido pelos déficits acumulados no balanço de pagamentos em conta corrente. A fragilidade das contas externas brasileiras passa a coabitar com um contexto de instabilidade, asseverado com a crise no leste da Ásia em 1997, e na Rússia em 1998, potenciando a vulnerabilidade da posição externa da economia brasileira, expandindo-se em conseqüência da escassez das reservas internacionais do país, do elevado déficit em conta corrente e da enorme abertura da conta de capitais.

2.3.2. Estado brasileiro, crise e orçamento

A observância acerca da evolução do Estado moderno nos últimos 500 anos reflete as transformações do modo capitalista de produção, suas ramificações na esfera internacional e, de modo individual, na economia brasileira. A crise de 1929 mudou o paradigma no que tange ao papel do Estado na economia. No decorrer da década de 30, o Estado brasileiro institui distintos instrumentos intervencionistas e regulatórios concernentes ao controle de preços da água, energia, gasolina, a determinação de limites para as taxas de juros, a preservação da indústria local e a sustentação dos preços do café.
A estruturação político-administrativa decorrente da Revolução de 30 passa a delimitar iniciativas direcionadas à padronização dos orçamentos para os distintos níveis de governo, tendo como ocorrência pioneira a tentativa da consolidação da dívida externa brasileira em 1932. Nova iniciativa deflagrou-se em 1938, quando os secretários estaduais de Fazenda aprovaram a resolução tangente à consolidação de estudos, padronização das normas e classificação tais estudos sob a égide do Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério da Fazenda. Sobre a temática, Ribeiro (2004) disserta que:

“Assim, verificaram-se esforços de ruptura com o padrão de administração pública patrimonialista, que caracterizou a administração dos negócios públicos desde os primórdios da Colônia, e a instauração de uma ordem moderna burocrática, baseada em regras e procedimentos racionais. Opondo-se ao clientelismo tradicional, o governo federal buscou instaurar o universalismo de procedimentos, em princípio compatível com a racionalização e modernização da sociedade industrial.
(Ribeiro, 2004, p. 3-4)

Desenvolvidos os estudos pelo Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério da Fazenda, o governo federal fomenta em 1939 a Primeira Conferência de Técnicos em Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários, intencionando a divulgação e debate
dos referidos estudos. Consoante ao Decreto-Lei nº 1.804, de 24/11/1939, o governo federal aprova o projeto conseqüente daquela conferência e que padronizava os orçamentos dos estados e municípios, não arrebanhando formalmente o orçamento da União nesse nivelamento orçamentário.
A Segunda Conferência de Técnicos em Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários, sucede em 1940. Durante os anos 50, variadas iniciativas são desenvolvidas para a melhoria e consolidação dos procedimentos orçamentários no Brasil. Evidencia-se o anteprojeto construído pela Fundação Getúlio Vargas, solicitado pela Câmara dos Deputados, que versava sobre a elaboração, votação, execução e controle do orçamento da União.
Em detrimento de iniciativas e estudos inerentes a diversas áreas, a exemplo do projeto da Terceira Conferência de Técnicos em Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários, desenvolvida em 1949, e do Manual das Nações Unidas, o Congresso Nacional aprovou, em 17 de março de 1964, a Lei n° 4.320, estabelecendo o modelo orçamentário padronizado para os três níveis de governo. Contando com 115 artigos, tal lei passa a ser um ícone na legislação orçamentária do Brasil, insculpindo normas gerais de direito financeiro para desenvolvimento e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. Freitas (2003) acrescenta ainda que:

“Disciplinando as práticas orçamentárias no Brasil nos três níveis de governo, a citada lei trata de matéria orçamentária, através de dispositivos da receita e da despesa; da elaboração da proposta orçamentária; do exercício financeiro; dos créditos adicionais; da execução orçamentária; dos fundos especiais; do controle da execução orçamentária - tratando de maneira diferenciada os controles interno e externo –; da contabilidade (nos segmentos orçamentário, financeiro, patrimonial e industrial); dos balanços; e das autarquias e outras entidades, apresentando um conteúdo bastante amplo no que se refere à legislação.”
(Freitas, 2003, p. 17)

Dessa forma, em face da atualização dos anexos da referida lei, prevista em seu Artigo 113, através de atos administrativos, tem-se observado sua adequação durante as últimas quatro décadas. Assim, evidencia-se como inicial inovação da Lei n° 4.320 a Portaria nº 9, de 28/01/1974, que estabelece a discriminação da despesa por funções e dispõe normas para o seu desdobramento, inovando com a classificação funcional-programática da despesa orçamentária, sobre o que Silva e Costa (2000) mencionam:

“Na definição da programação governamental faz-se uma distinção entre atividade finalística e instrumental. A primeira agrupa Programas ou conjuntos articulados de projetos, atividades e outras ações orientadas à solução de problemas da população. A segunda está organizada em Programas de Gestão Administrativa, voltada para às atividades de capacidade de governo (planejamento, administração financeira, controle, administração de pessoal, comunicação etc.).
(Silva & Costa, 2000, p. 5)

Observe-se que em 25/02/1967 o governo federal fomenta a primeira tentativa de reforma gerencial no Brasil, ao editar o Decreto n° 200, que permeou descentralização para a administração pública federal consoante à maior autonomia das empresas estatais e fundações, e delimitou o planejamento como um dos fundamentos essenciais de norteamento das atividades governamentais, com destaque para o orçamento-programa. Desse modo, desde 1967 a União já usava a classificação funcional-programática da despesa em suas leis orçamentárias, por meio da observância de funções, programas e subprogramas, sendo os últimos subdivididos em projetos e atividades. A partir de tal experiência na área federal, o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral editou a Portaria nº 9/1974, expandindo a sua utilização para estados e municípios.
O advento da classificação funcional-programática nos três níveis de governo, a partir de 1975, significa a iniciativa de estreitar planejamento e orçamento, por intermédio do fornecimento de informações mais amplas acerca das programações de governo nas leis orçamentárias anuais e, consecutivamente, padronizar a terminologia entre a União, os estados, os municípios e o Distrito Federal. Verifique-se ainda que a adoção da classificação funcional-programática propicia os procedimentos do orçamento-programa, que agrupam um conjunto de processos direcionados para a delimitação das despesas públicas a partir da identificação das necessidades da população, tendo como parâmetro fundamental a definição de objetivos, metas, recursos e prazos.
Os processos do orçamento-programa surgiram no limiar da década de 50 nos Estados Unidos, sob a nomenclatura PPBS (planning, programming and budgeting system), sistema de planejamento, programação e orçamento que objetivava a integração entre o planejamento e o orçamento por meio da quantificação da metas e da pluralidade das alternativas programáticas.

2.3.3. O orçamento público e a Constituição Federal de 1988

“A Constituição da República Federativa do Brasil determina, entre seus dispositivos, que cabe ao Congresso Nacional a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncias de receitas.”
(Bastos; Godim; Neto & Coimbra, 2004, p. 1)

A unção entre planejamento e orçamento é consolidada com as normas delimitadas pela sétima e vigente Constituição brasileira, de 5 de outubro de 1988. A Constituição federal de 1988 institui a reabsorção do processo de planejamento na esfera da administração pública, quando insculpe em seu Artigo 174: “Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.
No capítulo II, concernente às finanças públicas, mais especificamente na Seção II (dos orçamentos), a Constituição federal contemporânea institui como obrigatório o planejamento de médio prazo por intermédio do Plano Plurianual (PPA) e inova na eleição do Legislativo para arrecadação e alocação de numerário, e na fixação de objetivos e prioridades para a administração pública consoante à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), conforme o disposto no Artigo 165:

“Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§1º – A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”
(Constituição Federal Brasileira de 1988)

De modo complementar, os deputados estaduais constituintes desenvolveram no âmbito dos estados as pertinentes constituições. Assim, em 5 de outubro de 1989 foi editada a Constituição do Estado da Bahia que, em seu Título V (da tributação e do orçamento), Capítulo III (dos orçamentos), por intermédio do Artigo 159, confirma o disposto vigente no Artigo 165 da Constituição Federal. Vislumbrando-se ainda o Artigo 165 da Constituição Federal cabe assinalar que no Parágrafo 9° está estabelecido: “Cabe à lei complementar: I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual”.
Uma das discrepâncias da fomentação e gestão do plano plurianual é a inexistência da lei complementar referida no Artigo 165, Parágrafo 9º, da Constituição federal. A indisponibilidade da regulamentação propicia interpretações distintas nas esferas jurídica, técnica e política, expressamente pela diversidade, se observadas as especificidades da União, estados e municípios. Desse modo, perfilam-se entendimentos diversos sobre as “despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”, insculpidas no Artigo 165 da Constituição federal, e que tem se espelhado em instrumentais metodológicos diferenciados pelos referidos âmbitos governamentais.
Tanto o Plano Plurianual como a Lei de Diretrizes Orçamentárias são instâncias legais ordenadoras da lei orçamentária anual, tangendo ao primeiro a delimitação das diretrizes, metas e objetivos no âmbito do planejamento de médio prazo e à segunda
instância, como articuladora, constituir-se em ponte programática-legal entre o planejamento de médio prazo (PPA) e o planejamento de curto prazo (Lei Orçamentária
Anual). O fato de ainda não ter sido estabelecida a lei complementar que deverá substituir a Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964, significa que não existe regulamentação para essas leis superordenadoras do orçamento, visto que que a Lei n° 4.320, que continua vigorando na regência da administração pública financeira, orçamentária e contábil, não contempla esses novos instrumentos constitucionais.
Uma forma de suplantar essa lacuna legal foi o uso do Ato das Disposições Transitórias. Nessa ótica, a Constituição do Estado da Bahia, utilizando-se do Artigo 32 do Ato das Disposições Transitórias, combinado com o Artigo 160 concernente ao Capítulo III, sobre orçamentos, dispõe que os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão remetidos pelo governador à Assembléia Legislativa, observando-se aos seguintes prazos: o do Plano Plurianual, até 31 de agosto, para vigência até o fim do primeiro exercício financeiro do mandato subseqüente, e devolvido, para sua sanção, até o encerramento da sessão legislativa; o de diretrizes orçamentárias, até 15 de maio, para o exercício subseqüente, e devolvido, para sua sanção, até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; o do orçamento anual, até 30 de setembro, para o exercício subseqüente.
Freitas (2003) assinala ainda que:

“Após a Constituição federal de 1988, o processo orçamentário brasileiro retoma as prerrogativas do Legislativo em criar despesas e emendar a proposta orçamentária do Executivo, possibilitando a ampliação da participação do Legislativo através da elaboração, aprovação, execução e controle da peça orçamentária. No que se refere à elaboração orçamentária, a participação legislativa materializasse na LDO que, conforme estabelece a Constituição, entre outras atribuições, orientará a elaboração da lei orçamentária anual.”
(Freitas, 2003, p. 19)

Outra importante temática considerada na Constituição de 1988 como fomento ao processo orçamentário foi a integração entre planejamento e orçamento. Nas práticas orçamentárias conseqüentes da norma constitucional anterior, as entidades que não recebiam subvenção ou transferência à conta do orçamento, não tomavam parte da lei orçamentária, ocasionando um significativo número de autarquias, fundações e empresas públicas que ficavam obstantes do controle do Legislativo. O Artigo 165 da Constituição federal, no seu Parágrafo 5º, dispõe os orçamentos integrados conforme o estabelecido a seguir:

“A Lei Orçamentária Anual compreenderá:
I – orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”
(Constituição Federal Brasileira de 1988)

Além da unção entre orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade pela lei orçamentária, o estabelecimento do Plano Plurianual e das diretrizes orçamentárias passam a cristalizar os sentidos entre planejamento e orçamento. O PPA passa a ser a instância normatizadora do planejamento de médio prazo, com âmbito de quatro anos e a LDO passa a ser a instância anual de estruturação das políticas, metas e prioridades de curto prazo do governo, as quais se delimitarão na estruturação da Lei Orçamentária Anual, em eqüidade com o Plano Plurianual. Dessa forma, quando a Constituição federal de 1988 e a do Estado da Bahia de 1989 estabelecem que leis de iniciativa do Poder Executivo, disporão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, fomentam a obrigatoriedade da reabsorção do processo de planejamento na esfera da administração pública.

2.4. O ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO: ADMINISTRAÇÃO, ORGANIZAÇÃO, DISPOSIÇÃO, PLANEJAMENTO E PRÁTICA HODIERNA

“Classicamente, o orçamento é uma peça que contém a previsão das receitas e a autorização das despesas sem preocupação com planos governamentais e com interesses efetivos da população. Era mera peça contábil, de conteúdo financeiro."
(Horvath, 1999, p. 69)

Em observância à postulação de Horvath (1999) pode-se vislumbrar o âmago de mudanças e transformações na concepção e efetivo fomento do orçamento público no Brasil, galgado sob à égide de uma longa e segmentada trajetória ao longo dos tempos.
Contemporaneamente, o Orçamento Público brasileiro fundamenta-se na máxima observância tanto dos recursos disponíveis, quanto das necessidades, carências e lacunas a serem supridas para o bem-estar da população nacional, não obstantes estejam as falhas, ilícitos e contratempos que se opõem ao completo objetivar de tal instrumento legal.
O Orçamento Público, de forma normativa, engloba a elaboração e execução de três instâncias legais: o Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual (LOA), que em união, materializam o planejamento e a execução das políticas públicas federais pertinentes.
O processo orçamentário reúne as fases de elaboração e execução das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA, conforme descrito em supra). Cada uma dessas leis tem procedimentos próprios de elaboração, aprovação e implemento por intermédio dos Poderes Executivo e Legislativo. Compreender tais processos é a primeira manobra para a participação popular nos trâmites decisórios, estruturando assim, o poder de controle social na efetiva aplicação dos recursos públicos.
Desse feito, se faz importante delimitar o processo orçamentário passo a passo, uma vez que este constitui fundo para o financiamento de serviços e estruturas básicas a que cada cidadão tem direito, asseguradas estas, em carta constitucional.

2.4.1. O Orçamento Anual
“Com a finalidade de apresentar o orçamento público com maior transparência, a Constituição de 1988 mudou a sistemática de elaboração, fixando a obrigatoriedade da elaboração do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei do Orçamento Anual (LOA). Desta forma, devolveu aos Legisladores a prerrogativa de participar, de forma concreta, da elaboração dos planos e dos orçamentos públicos, nos três níveis de governo.”
(Gomes, 2004, p. 21)

Na Lei Orçamentária Anual (LOA) estão delimitadas as receitas que serão arrecadadas durante o ano e definidas as despesas que o governo estima realizar com tais recursos, com vistas à aprovação do Legislativo. A LOA engloba três orçamentos, estabelecidos constitucionalmente: fiscal, seguridade social (previdência, assistência e saúde) e investimentos das empresas estatais.

2.4.1.1. Elaboração da LOA

O projeto de lei orçamentária é constituído pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e remetido ao Congresso Nacional pelo Presidente da República. O Executivo detém exclusividade na iniciativa das leis orçamentárias. Formado pelo texto da lei, quadros orçamentários consolidados e anexos dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das Empresas Estatais, o projeto de lei deve ser enviado para observância e apreciação do Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano. De posse do Congresso Nacional, o projeto é publicado e enviado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO. A Resolução nº. 01, de 2006 – CN normatiza a tramitação legislativa do orçamento.
Tal compêndio passa ao relator da receita, que com o auxílio do Comitê de Avaliação da Receita, deve avaliar, inicialmente, a receita estimada pelo Executivo no projeto de lei orçamentária. A meta é verificar se o montante delimitado da receita é consoante com os parâmetros econômicos previstos para o ano seguinte. Em caso de verificado algum erro ou omissão, faculta ao Legislativo reavaliar a receita e propor nova estimativa.
O relator da receita dispõe suas conclusões no Relatório da Receita. Tal documento deve verificar, entre outros assuntos, o exame da conjuntura macroeconômica e das conseqüências do endividamento sobre as finanças públicas, a análise da evolução da arrecadação das receitas nos exercícios imediatamente anteriores e da sua estimativa no projeto, o demonstrativo das receitas reestimadas e os pareceres às emendas estabelecidas. O Relatório da Receita deve ser consentido pela CMO.
O parlamentar selecionado para ser o relator-geral do projeto de lei orçamentária deve preparar Relatório Preliminar sobre a matéria, o qual, aprovado pela CMO, passa a possuir a nomenclatura de Parecer Preliminar. Tal parecer delimita os parâmetros e requisitos a serem seguidos na apresentação de emendas e na confecção do relatório pelo relator-geral e pelos relatores setoriais. Ao relatório preliminar podem ser fomentadas emendas por parlamentares e pelas Comissões Permanentes das duas Casas do Congresso Nacional. Santa Helena (2006) confirma as postulações supracitadas ao destacar que:

“No âmbito da lei orçamentária, existe um Relator-geral, que deve elaborar o parecer preliminar. Depois, a peça orçamentária é dividida em dez áreas temáticas, distribuídas por órgãos conforme o Parecer Preliminar, atribuindo-se aos relatores setoriais o exame e a emissão de parecer para cada uma dessas áreas. Em seguida, o Relator-geral deve consolidar e sistematizar os relatórios setoriais.”
(Santa Helena, 2006, p. 7)

As emendas à despesa são subdivididas como de remanejamento, de apropriação ou de cancelamento. As bancadas estaduais no Congresso Nacional e as comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados podem apresentar emendas ao projeto nas matérias diretamente relacionadas aos seus âmbitos de atuação. Cada parlamentar pode apresentar até 25 emendas individuais, no valor totalitário definido pelo Parecer Preliminar. Os relatores somente podem apresentar emendas para sanar erros e omissões de ordem técnica e legal, reorganizar, total ou parcialmente, dotações canceladas e saciar as especificações do Parecer Preliminar.
O projeto de lei orçamentária anual é divido em 10 áreas temáticas, com o objetivo de atender às peculiaridades dos diversos temas que norteiam a proposta, como educação, saúde, transporte, agricultura, dentre outros. Para cada área temática é determinado um relator setorial, cuja função é de avaliar o projeto encaminhado, analisar as emendas apresentadas e confeccionar relatório setorial com suas conclusões e pareceres.
Os Relatores Setoriais devem discutir o projeto nas Comissões Permanentes, em período anterior ao relatório, podendo ser convidados, na ocasião, representantes da sociedade civil.
Na confecção dos relatórios setoriais, serão observados, essencialmente, os limites e critérios dispostos no Parecer Preliminar. O Relator deve constatar a compatibilidade do projeto com o PPA, a LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal, a execução orçamentária recente e os efeitos dos créditos adicionais dos quatro meses anteriores. Os requisitos usados para a disseminação dos recursos e as medidas observadas tangentes às obras e serviços com sinais de irregularidades sérias indicadas pelo TCU também devem estar presentes no relatório. Os relatórios setoriais são discutidos e votados individualmente na CMO. Duchateau e Aguirre destacam ainda que:

“Os relatores setoriais possuem grande poder de decisão e sua escolha é objeto de intrincadas negociações entre o presidente da comissão e as lideranças partidárias. Entretanto, os relatórios setoriais, conduzidos pelos relatores, serão aprovados se atenderem a um número mínimo de emendas de parlamentares influentes na CMPOF. Aprovados os relatórios setoriais, estes são enviados ao relator geral para serem consolidados no seu parecer final.”
(Duchateau & Aguirre, 2007, p. 4)

Depois da aprovação dos relatórios setoriais, é ofício do Relator Geral reunir as decisões setoriais em um único documento, denominado Relatório Geral, cujas expressões serão submetidas à CMO. A função do relator geral é observar a constitucionalidade e legalidade das alocações de recursos e cuidar do equilíbrio regional da distribuição realizada.
No relatório geral, bem como nos setoriais, são analisados a compatibilidade do projeto com o PPA, a LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal, a execução orçamentária recente e os efeitos dos créditos adicionais dos quatro meses anteriores. Os critérios usados pelo relator na partilha e alocação dos recursos e as medidas instauradas no que tange às obras e serviços com sinais de sérias irregularidades indicadas pelo TCU devem também integrar o relatório.
O relatório definitivamente aprovado pela Comissão representa o parecer da CMO, que será enviado à Secretaria-Geral da Mesa do Congresso Nacional, para que seja submetido à deliberação das duas Casas, em sessão integrada.
O parecer da CMO é disposto à discussão e votação no Plenário do Congresso Nacional. Os Congressistas podem instituir destaque para a votação particular de emendas, objetivando modificar os pareceres aprovados na CMO. Tal requerimento deve ser aprovado por um décimo dos congressistas e apresentado à Mesa do Congresso Nacional até o dia anterior ao delimitado para discussão da matéria no Plenário do Congresso Nacional.
Findada a votação, a matéria é devolvida à CMO para a redação final, Recebendo a denominação de Autógrafo o texto do projeto ou do substitutivo aprovado derradeiramente em sua redação, final assinado pelo Presidente do Congresso, que será remetido à Casa Civil da Presidência da República para sanção.
O Presidente da República tem poder de vetar o autógrafo, totalitária ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados a partir da data do recebimento. Nessa hipótese, manifestará ao Presidente do Senado as razões do veto. A parte não vetada é publicada no Diário Oficial da União como lei. O veto deve passar por apreciação do Congresso Nacional.

2.4.1.2. Execução da LOA

A execução do orçamento fiscal e orçamento da seguridade social é concretizada em três fases: empenho, liquidação e pagamento.
Partindo das dotações consentidas na lei orçamentária (dotação inicial mais/menos créditos adicionais) o gestor irá fomentar o início da execução das despesas através do empenho, que é a reserva de recursos para uma determinada despesa.
Empenhada a despesa, é realizada a aquisição do bem ou contratação do serviço objeto da dotação orçamentária. Entregue o bem ou prestado o serviço, fomenta-se a liquidação da despesa, que representa a verificação do direito adquirido pelo credor junto ao Estado, pela observância do que foi contratado e o que foi de fato entregue ou realizado.
Feita a liquidação da despesa, é realizado o pagamento ao credor pela autoridade competente, por intermédio da expedição de ordem bancária ou outra instância financeira. Resume-se, assim, a realização da despesa.
O Orçamento de Investimentos das Estatais engloba a programação de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, possua a maioria do capital social com direito a voto. Mueller e Pereira mencionam ainda que:

“... o orçamento de investimentos das estatais é responsável pelo montante total das receitas de capital (de origem não fiscal) a ser investido pelos órgãos públicos.”
(Mueller & Pereira, 2002, p. 268)

Coordenado pelo Departamento de Coordenação e Controle de Empresas Estatais (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão), tal orçamento é fomentado com metodologia diferenciada da utilizada nos orçamentos fiscal e da seguridade social, visto que as empresas estatais são submetidas a um regime jurídico diferenciado daquele vigente para os órgãos públicos.
Não perfilam normas bem delineadas acerca da elaboração, execução e prestação de contas do orçamento de investimentos das estatais, por ainda não ter sido publicada a lei complementar versando sobre a matéria prevista no art. 165, § 9º da Constituição Federal.
A programação orçamentária e financeira da lei orçamentária foi implementada, inicialmente, como meio de controlar os fluxos de caixa do governo às necessidades de pagamento.
Após a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF e da obrigatoriedade de se cumprir as metas fiscais disposta na lei de diretrizes orçamentárias - LDO, tal procedimento passou a ser regulado e acompanhado bimestralmente. O Executivo remeterá à Comissão Mista de Orçamento - CMO, relatório bimestral de acompanhamento da execução da receita e da despesa, mesmo na hipótese de não figurar alteração nos limites de empenho e pagamento estabelecidos anteriormente. Até o limiar dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Executivo deverá, ainda, demonstrar e avaliar o cumprimento dos objetivos fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na CMO.
Segundo a LRF, se observado, ao final de um bimestre, que a efetivação de receita dispostas no Anexo de Metas Fiscais da LDO, os Poderes e o Ministério Público instituirão, por ato próprio, e nos montantes necessários, limites de empenho e movimentação financeira das dotações disponíveis (contingenciamento de dotações), de acordo com os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
No caso de reestruturação da receita prevista inicialmente, ainda que em parte, existirá recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados de forma proporcional às reduções efetivadas.
As receitas são previstas no orçamento. O valor constante em cada quesito da receita orçamentária significa mera previsão, podendo, como resultante da execução, ficar aquém ou exceder o valor estimado. A inexistência de determinado item – rubrica – na lei orçamentária não coíbe que a receita referente seja arrecadada, sendo consideradas do exercício as receitas nele arrecadadas.
São tidas como receitas orçamentárias todas aquelas arrecadadas, inclusive as concernentes de operação de crédito, ainda que não estimadas no orçamento. São exemplos de receitas os tributos, contribuições, rendas patrimoniais e de serviços, operações de crédito, dentre outras.

2.4.2. A Lei de Diretrizes Orçamentárias

“...a nova Carta instituiu, coerentemente com a melhor doutrina, uma forte vinculação entre os orçamentos públicos e o planejamento governamental. Nesse sentido um dos instrumentos mais significativos foi a instituição da lei de diretrizes orçamentárias como mecanismo de explicitaçäo das políticas públicas, de balizamento das modificações tributárias, de detalhamento das programações e metas contidas no plano plurianual e de controle da implementação do planejamento.”
(Sanches, 1995, p. 1)

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece os objetivos e prioridades do governo para o ano seguinte, norteia a elaboração da lei orçamentária anual, instrui sobre alterações na legislação tributária e institui a política das agências de desenvolvimento (Banco do Nordeste, Banco do Brasil, BNDES, Banco da Amazônia, dentre outras). Fixa também limites para os orçamentos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público e versa sobre os gastos com pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal depreendeu à LDO variados outras temáticas, como política fiscal, contingente de gastos, transferências de numerários para entidades públicas e privadas e política monetária.
O projeto de LDO (PLDO) é constituído pela Secretaria de Orçamento Federal e remetido ao Congresso Nacional através do Presidente da República, que goza privativamente da iniciativa das leis orçamentárias. Imbuído pelo texto da lei e diversos anexos, o projeto de lei deve ser enviado ao Congresso Nacional até 15 de abril de cada ano.
Recebido pelo Congresso Nacional, o projeto principia a tramitação legislativa, vislumbradas as regras constantes da Resolução nº. 01, de 2006 – CN. O projeto de lei é publicado e remetido à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO.
O parlamentar instituído para ser o relator do projeto de diretrizes orçamentárias (PLDO) deve, em primeiro, desenvolver o Relatório Preliminar sobre o projeto, o qual, aprovado pela CMO, passa a responder pela nomenclatura de Parecer Preliminar. Esse parecer dispõe regras e requisitos a serem observados quando da análise e apreciação do projeto, tais quais: i) condições para o cancelamento de metas constantes do projeto; ii) critérios para o acolhimento de emendas; e iii) disposições sobre apresentação e apreciação de emendas individuais e coletivas. Ainda sobre o ofício do relator do projeto de diretrizes orçamentárias, Volpe (2002) menciona que:

“As funções do relator do projeto de lei de diretrizes orçamentárias serão exercidas a cada ano, alternadamente, por representantes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, não podendo ser designados entre os membros da Casa, ou do partido ou do bloco parlamentar a que pertença o presidente da comissão.”
(Volpe, 2002, p. 31)

E ainda, o parecer preliminar procede avaliação dos cenários econômico-fiscal e social, como também dos parâmetros macroeconômicos usados na construção do projeto e as informações constantes de seus anexos, com o intuito de fomentar análises prévias ao conteúdo apresentado. A título de complementação da análise inicial, a CMO efetua audiência pública com o Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, em período anterior à apresentação do Relatório Preliminar.
Ao relatório preliminar podem ser apresentadas emendas por parte dos parlamentares e por parte das Comissões Permanentes da Câmara e do Senado.
epois de aprovado o parecer preliminar, marca-se prazo para a apresentação de emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias, com intuito a inserir, suprimir, substituir ou modificar dispositivos constantes do projeto.
Cada parlamentar, Comissão Permanente do Senado Federal e da Câmara dos Deputados e Bancada Estadual do Congresso Nacional tem o poder de apresentar até cinco emendas ao anexo de metas e prioridades. Não estão incluídas nesse limite as emendas ao texto do projeto de lei. Para esse fim, as emendas são ilimitadas.
As emendas são apresentadas defronte a CMO, que sobre as mesmas emite parecer conclusivo e definitivo, que tão somente poderá ser modificado consoante a aprovação de destaque no Plenário do Congresso Nacional. Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 166, §§ 3º, I e 4º estabelecem que:

“As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o Plano Plurianual." e "As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a LDO ...”

O relator tem função analisar o projeto de diretrizes orçamentárias e as emendas apresentadas, tendo como norte as regras delimitadas no Parecer Preliminar, e formalizar, em relatório, as razões porque acolhe ou rejeita as emendas. Deve também justificar todas as outras alterações que tenham sido incorporadas no texto do projeto de lei. a matéria final de tal trabalho, contando com as alterações propostas à redação do PLDO, frutos das emendas acolhidas pelo relator e das por ele fomentadas, constitui a proposta de substitutivo. O relatório e a proposta de substitutivo são debatidos e votados no Plenário da CMO, sendo preciso para aprová-los manifestação referente à maioria dos membros de cada uma das Casas, que integram a CMO.
A Constituição Federal não delimita prazo final para a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Porém, dispõe que o Congresso Nacional não tenha direito a recesso a partir de 17 de julho enquanto o PLDO não for aprovado.
O relatório aprovado definitivamente pela Comissão contempla o parecer da CMO, que será remetido à Secretaria-Geral da Mesa do Congresso Nacional, para que seja submetido à deliberação das duas Casas, em sessão conjunta.
Depois de aprovado, o parecer da CMO é submetido à debate e votação no Plenário do Congresso Nacional. Os Congressistas podem suscitar destaque para a votação em separado de emendas, com a finalidade de modificar os pareceres aprovados na CMO. Tal requerimento deve ser assinado por um décimo dos congressistas e remetido à Mesa do Congresso Nacional até o dia anterior ao delimitado para discussão da matéria no Plenário do Congresso Nacional.
Findada a votação, a matéria é enviada à CMO para a redação derradeira. Recebe a nomenclatura de Autógrafo o texto do projeto ou do substitutivo aprovado definitivamente em sua redação final assinado pelo Presidente do Congresso, que em seqüência será encaminhado à Casa Civil da Presidência da República para sanção.
O Presidente da República tem poder de vetar o autógrafo, total ou parcialmente, no lapso temporal de quinze dias úteis, partindo da data do recebimento. Nesse sentido, manifestará ao Presidente do Senado as razões do veto. A parte não vetada é publicada em Diário Oficial da União como lei. O veto deve ser apreciado pelo Congresso Nacional.

2.4.3. O Plano Plurianual

“O PPA veio substituir o antigo Orçamento Plurianual de Investimentos. Comparativamente ao seu antecessor, que abrangia apenas três exercícios, o PPA vigente apresenta, além do valor das despesas de capital (construção de edificações públicas, estradas, etc.), também as metas físicas a serem atingidas por tipo de programa e ação, bem como lista as despesas de duração continuada (e.g. benefícios previdenciários), condicionando toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo.”
(Bastos; Godim; Neto & Coimbra, 2004, p. 2)

O plano plurianual – PPA é elemento de planejamento de médio prazo, que dispõe as diretrizes, objetivos e metas do governo para os projetos e programas de longa duração, para um lapso temporal de quatro anos. Nenhuma obra de grande âmbito ou cuja execução exceda um exercício financeiro pode ser começada sem inclusão prévia no plano plurianual.

2.4.3.1. Elaboração do PPA

O projeto de PPA (PPPA) é constituído pela Secretaria de Investimentos e Planejamento Estratégico (SPI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e enviado ao Congresso Nacional pelo Presidente da República, que tem exclusiva iniciativa das leis orçamentárias. Constituído pelo texto da lei e diversos anexos, o projeto de lei deve ser remetido ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de mandato presidencial, devendo sua vigência durar por quatro anos. Calmon e Gusso (2003) confirmam tais postulações ao mencionar que:

“O PPA tem vigência ao longo de quatro exercícios financeiros, devendo seu projeto ser enviado para aprovação do Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial, para que sua execução tenha início no segundo ano desse mandato, concluindo-se no primeiro ano do mandato presidencial subseqüente. A coordenação da elaboração do projeto da Lei do Plano Plurianual cabe ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por intermédio da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI) e envolve a ativa participação de todos os órgãos da Administração Direta e Indireta do governo federal.”
(Calmon & Gusso, 2003, p. 9)

No poder do Congresso Nacional, o projeto inicia a tramitação legislativa, vislumbradas as normas constantes da Resolução nº. 01, de 2006 – CN. O projeto de lei é publicado e encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO.
O parlamentar instituído como relator do projeto de plano plurianual (PPPA) deve, em primeiro lugar, desenvolver Relatório Preliminar sobre o projeto, o qual, aprovado pela CMO, passa responder pela nomenclatura de Parecer Preliminar. Esse parecer delimita regras e parâmetros a serem atentados quando da análise e apreciação do projeto, tais como: i) condições para o remanejamento e cancelamento de valores financeiros constantes do projeto; ii) critérios para alocação de eventuais recursos adicionais decorrentes da reestimativa das receitas; e iii) orientações sobre apresentação e apreciação de emendas.
Em anexo à análise inicial, a CMO pode realizar audiências públicas regionais para debater o projeto.
Ao relatório preliminar podem ser constituídas emendas por parlamentares, Comissões Permanentes da Câmara e do Senado e Bancadas Estaduais.
Depois de aprovado o parecer preliminar, fomenta-se prazo para a apresentação de emendas ao projeto de plano plurianual, objetivando a inserir, suprimir, substituir ou modificar dispositivos constantes do projeto.
Ao projeto podem ser apresentadas até dez emendas por parlamentar, até cinco emendas por Comissão Permanente da Câmara e do Senado e até cinco emendas por Bancada Estadual.
As emendas são apresentadas perante a CMO, que emite parecer conclusivo e derradeiro, que somente poderá modificar-se defronte a aprovação de destaque no Plenário do Congresso Nacional.
O relator tem função de analisar o projeto de plano plurianual e as emendas apresentadas, tangendo como orientação as regras estabelecidas no Parecer Preliminar, e formalizar, em relatório, os motivos pelos quais acolhe ou rejeita as emendas. Deve também apresentar justificativa sobre quaisquer outras alterações que tenham sido fomentadas no texto do projeto de lei. O compêndio final desse trabalho, contando com as alterações propostas ao texto do PPPA, conseqüentes das emendas acolhidas pelo relator e das por ele apresentadas, institui a proposta de substitutivo.
O relatório e a proposta de substitutivo são debatidos e votados no Plenário da CMO, sendo para aprová-los, necessário consentimento da maioria dos membros de cada uma das Casas, que integram a CMO.
O relatório aprovado definitivamente pela Comissão representa o parecer da CMO, que será remetido à Secretaria-Geral da Mesa do Congresso Nacional, para que seja submetido à deliberação das duas Casas, em sessão conjunta.
Aprovado, o parecer da CMO é submetido ao debate e votação no Plenário do Congresso Nacional. Os Congressistas podem suscitar destaque para a votação em separado de emendas, com a finalidade de modificar os pareceres aprovados na CMO. Tal requerimento deve ser assinado por um décimo dos congressistas e remetido à Mesa do Congresso Nacional até o dia anterior ao delimitado para discussão da matéria no Plenário do Congresso Nacional.
Findada a votação, a matéria volta à CMO para a redação final. Recebe o desígnio de Autógrafo o texto do projeto ou do substitutivo aprovado definitivamente em sua redação final assinado pelo Presidente do Congresso, que será encaminhado à Casa Civil da Presidência da República para sanção.

2.4.3.2. Execução do PPA

“A partir de 1991, tanto a União como os estados defrontam-se com a necessidade de voltar-se para o planejamento de médio prazo, mediante a formulação do PPA, quando a conjuntura caracterizava-se pelo planejamento de curto prazo que se manifestava pela implementação dos planos de estabilização econômica e que tinham um único objetivo, conter a inflação.”
(Freitas, 2003, p. 20)

O Comitê de Avaliação, Fiscalização e Controle da Execução Orçamentária compõe-se por cinco a dez membros, determinados entre os membros titulares ou suplentes da CMO, em até cinco dias depois da instalação de tal Comissão. Além dos membros selecionados pelo Presidente da CMO, comporão o Comitê os Relatores Setoriais e o Relator-Geral do projeto de lei orçamentária anual.
O Comitê tem por funções:
1) acompanhar, avaliar e fiscalizar a execução orçamentária e financeira, como também os decretos de contingenciamento, o cumprimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e o desempenho dos programas governamentais;
2) analisar a permeabilidade fiscal dos projetos de lei do plano plurianual e da lei orçamentária anual, em unção com o Comitê de Avaliação da Receita;
3) apreciar os Relatórios de Gestão Fiscal disposto no art. 54 da Lei de Responsabilidade Fiscal;
4) analisar as informações enviadas pelo Tribunal de Contas da União sobre a execução orçamentária e financeira e do cumprimento das metas dispostas na lei de diretrizes orçamentárias;
5) analisar outras informações remetidas pelo Tribunal de Contas da União, com exceção das relativas a obras e serviços com sinais de irregularidades e as relativas à receita.
Os relatórios fomentados pelo Comitê serão enviados para apreciação e deliberação da CMO. No que tange ao projeto de lei orçamentária anual, o Relatório do Comitê sobre a consistência fiscal do projeto integrará o Parecer Preliminar.
O Comitê desenvolverá, bimestralmente, reuniões de avaliação de seus relatórios com representantes dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Fazenda para debater a progressão e as projeções das metas fiscais, dos grandes elementos de despesa, mormente as projeções das despesas obrigatórias e de funcionamento dos órgãos e entidades para o exercício vigente e os dois seguintes, como também outras matérias de atribuição do Comitê;
Também bimestralmente, o Comitê instituirá encontros técnicos com representantes de outros Ministérios para debater a avaliação dos programas de sua responsabilidade, os quesitos de aplicação de recursos, os critérios e efeitos da limitação de empenho, a respectiva execução orçamentária, incluindo-se igualmente ações que foram elemento de emendas parlamentares, as prospecções de necessidades de recursos para os exercícios seguintes, assim como outras matérias de responsabilidade do Comitê.

Da forma sintética descrita se dá o processo orçamentário público no Brasil, não obstantes outros detalhamentos e processos que fundamentam-se nos anais das etapas mencionadas, mormente centralizadas na funcionalidade plena do Estado Maior brasileiro, cuja tendência crescente reflete nas hodiernas conjunturas, a participação popular como meio de maior fiscalização e aplicabilidade útil dos numerários destinados à matéria orçamentária, com vistas ao resplandecer pleno da pátria brasileira.


3. CONCLUSÃO

O orçamento público, de forma globalizada, teve seu florescer conceitual sob a égide da Constituição Inglesa, em 1217, constituindo objeto de apreciação e análise do chamado “Conselho Comum do Reino”, órgão composto por barões feudais e clero, personalidades que fomentaram as primeiras disputas pelo poder orçamentário, vislumbrando reprimir a expansão dos tributos a si impelidos.
No Brasil a instituição do orçamento público pode ser delimitada como iniciada a partir da chegada de D. João VI, a conseqüente abertura dos portos e quebra do monopólio português, fato que gerou necessidade de fundamentação de numerário constante, cujo potencial serviria à administração do patrimônio público no Estado brasileiro.
Do momento inicial aos dias contemporâneos, a questão orçamentária pública no Brasil trilhou distintos momentos e fases, que vislumbradas do alto de 500 anos, denotam transformações do modo capitalista de produção, novas estruturas político-administrativas, procedimentos, legislação, observância constitucional e fundamentação metodológica acerca do desenvolvimento e uso efetivo do orçamento público de modo prático defronte às metas e objetivos a serem alcançados, previstos e idealizados de período em período.
O cenário hodierno do orçamento público no Brasil compreende a execução de três instâncias legais: o Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual (LOA), que unidos fomentam o planejamento e a execução das políticas públicas pertinentes. Cada uma das três instâncias mencionadas tem seu peculiares procedimentos de elaboração, aprovação e implemento através dos Poderes Executivo e Legislativo.
Em consonância com os preceitos legais que integram o sistema orçamentário público brasileiro, uma tendência, insculpida em traços constitucionais, mas ainda não expressa de forma tácita ou normatizada vem crescendo de forma consistente - a participação popular em matéria orçamentária. Tal instituto autônomo vem funcionando juntos aos entes federados de forma a contemplar ao orçamento público transparência, controle e fiscalização dos numerários, com vistas à sua melhor utilização nas reais carências e necessidades inerentes aos estados brasileiros, em meio à sua diversidade cultural, política e econômica.
O Orçamento Participativo coroa os processos orçamentários públicos do Brasil como meio de integração social às aplicações dos cofres públicos, intencionando maior e mais abrangente eficiência defronte às prementes necessidades populares, com vistas à promoção do indivíduo brasileiro ao patamar cidadão expresso em Carta Magna e proferido como ideal de um Estado Maior forte, homogêneo, justo e transparente. Dessa forma, integra um compêndio que progride rumo à democracia, igualdade e lisura dos procedimentos orçamentários brasileiros - carentes de coadjuvantes, mas rico em estrutura legal e econômica.


4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Monografias de Administração Orçamentária representam pleito importante enquanto estudos que se aprofundam nas questões relativas à correta gestão de orçamentos, em esfera governamental ou não.
Sua importância, quando exploram questões governamentais, é a de definir se gastos públicos ocorrem de maneira correta, e se tem aplicação contígua às necessidades de determinado setor da sociedade.
O corpo de uma monografia deve ser elaborado iniciando-se por referencial teórico que mostre a evolução do tema principal. Deste feito, aplicar a historiografia de determinado assunto é salutar.
Mas, para imprimir referencial teórico que se inicia com a historiografia de determinada temática, é relevante saber escolher o tema da monografia proposta, e se este tem importância para a classe acadêmica contemporânea. Os desafios de determinados setor devem ser observados para que se escolha o tema da monografia em consonância com as vertentes atuais.
Uma monografia pronta, ou seja, apta à entrega junto à instituição de ensino deve explorar tema único de forma abrangente, clara, crítica, analítica e propor, de forma segura, soluções para o problema apresentado.
Uma monografia representa prova de que o aluno em formação está apto para atuar profissionalmente de forma a prestar seu ofício com técnica, perícia, podendo, portanto, atuar de forma plena no segmento escolhido.
Assim, a compra de uma monografia pronta deve representar apenas o uso de base ou diretriz para a verdadeira elaboração textual daquilo que representará o trabalho pronto.